ساختارافقی نظام
استرداد حاکمیت مردم برای مردم
دکترنجیب الله مسیر
درین روزها هنوزهم « خواستگاران» حکومت گری درفکرتقسیم قدرت اند. ولی این بار ازراه دیگر، ازراه برنامه های انتخاباتی ـ ازراه کاربرد دستاورد های انقلاب مدیریتی، ( انقلاب درشیوه و روش تصمیم گیری)، فرمانروایی وفرمانبری، انقلابی که درمدیریت دولتی ازاجباربه اجماع وازخشونت به اقناع گذشته است؛ پرسش اساسی این است که داوطلبان حکومتگری قدرت را چه گونه تقسیم می نمایند؟ میان فرمانروای کابل و زورمندان منطقه وی؟ یابه گونه های دیگر؟!
دراین گونه سهم بندی ها، تقسیم قدرت و توزیع صلاحیت بین مرکز و محلات نسبت زور و جایگاه اقتدار فرماندهان و شرکای قدرت را متکی به اصول ( ازهرکس به اندازه زر و زورش و برای هرکس به اندازه تعهدش – تعهدی که مرکز را هرگزبه چالش نخواهد کشاند، حتا به ارزش بیدادگری وخودکامه گی مرکزدرحق مردم ولایات ومحلات! ) در ساختار عمودی نظام، مشخص می کنند.
پاسخ دادن به این پرسش ساده نیست. بادریغ فراوان، واژه هایی که مولفه های دیدگاه نو را در مدیریت دولتی و سیاسی می سازند نادرست به کار گرفته می شوند، عدم تمرکز وتمرکززدایی درمدیریت دولتی حتا ازسوی غیر متمرکز خواهان نیز به گونه ای نهایت بد فهمی وسطحی نگری به نمایش گذاشته می شود. دریافت اندیشه های تمرکز زدایی در نزد باورمندان تقلیدی آن، بسیار نادرست بوده، توجیه ناجور و درک نادرست از رویکرد های دموکراتیک درساختار مدیریت است.
درجهان کنونی هیچ نحوه ای مدیریت، هیچ شکلی از سازماندهی حاکمیت مشروعیت ندارد، مگراین که متکی بر ساختارهای دموکراتیک باشد. به عبارت دیگر باید هر ساختار و رفتار، هر حکومت و دولت، نهالش از نهر عدم تمرکز ( همان نهاد و رویکرد تکمیلی دموکراسی ) آب خورده باشد، تا درست درک شود، یا به حیث روش نجات بخش و یا کارکرد تجزیه طلبانه ( تفکیک جایگاه مدیریت مرکز و محلات ) به بررسی گرفته شود.
در جامعه سنت خو و عقده سالار، پایه های نظری افراد در همه زمینه ها، بیشتر از حوزه خوشبینی و رواداری آنها، ویا هم بدبینی و ناروایی آنها در برابر اندیشه ها و نیز واقعیت های جامعه، شکل یافته است. از این سر است که بیشترینه با نوعی عام گویی و عوام زده گی، اما با شور و شتاب فلیسوف مآبانه ( با حرص و ولع ) می گویند: دموکراسی برمبنای ساختار نظام غیرمتمرکز، در بهترین شکل خویش، توزیع و تقسیم عمودی قدرت است میان مرکز و ولایات!
و یا به بیان دیگر، به نادرستی تمام بیان می گردد که، سیستم ریاستی دموکراتیک نمی باشد، ولی هرگز به این شرط توجه نمی فرمایند که بارکاربرد مدیریت نامتمرکز سیستم ریاستی مانند اینکه درفرانسه وجود دارد، درشمارسیستم های ممتاز و دموکراتیک قرارمی گیرد. با این رویکرد به خاطر دریافت درست باور و بینش صاحب نظران، باید به بینیم که، عدم تمرکزازسوی اهل نظر، سیاست مداران وسیاست گذاران افغانستان چه گونه پیشکش می شود:
درک وارونه ای از غیرمتمرکزسازی ساختارقدرت و نظام سیاسی
اکنون به نظرمی رسد که، تفاوت اندیشه و دریافت سیاست باوران و اهالی فکر ازمفاهیم ساختار قدرت درگذشته و امروز بسیار دور از هم دیگر نمی باشد. در دوران مشروطه قانون گرایی برای مشروط ساختن قدرت آرمان فعالان سیاسی و مبارزان ملی بود، درحالی که امروز برای پیشرو ترین نیروهای سیاسی و منتقد وضعیت، نامتمرکز خواندن ساختار نظام بدون توجه داشتن به محتوای قانون اساسی، شرط تحقق دموکراسی دانسته می شود. درک متناقض از د موکراسی و ساختار قدرت سبب شده است که ، مردم مراد اصلاحات را به درستی ندانند و جامعه نیز نارضایتی اصلاح جویان را پایه ی درخواست های ایشان بشناسد. حال ببینیم که اندیشمندان و شخصیت های سیاسی کشور، نسبت به متمرکز بودن و نامتمرکز ساختن قدرت بصورت عمودی و افقی، چه تلقیاتی دارند:
نخست – از سوی اپوزیسیون حاکمیت، گفته می شود که عدم تمرکز تقسیم قدرت بین مرکزو ولایات است، برای این منظورباید صلاحیت والیان و حکام محل بیشترگردد. شگفت اینست که برای آنکه این تقسیم ماهیت دموکراتیک پیدا نماید باید والیان وحکام ولایات انتخابی باشند. چه درک مقلدانه و نادرستی از ساختار غیر متمرکز! چه بدفهمی درشتی از مدیریت و ساختار نظام، چه برخورد سطحی نگرانه و کم فهمی ازعدم تمرکز و یا تقسیم قدرت ازبالا به پایین ـ بین حکومت مرکزی و حکومت های محلی !
دوم - برای اینکه عدم تمرکزو یا رهایی ازتمرکز درمدیریت دولتی درست درک گردد، باید اول بدانیم که حکومت های دموکراتیک محلی کدام ها اند؟ آیا منظورازحکومت محل ارگان اداری ولایت و ولسوالی ها اند؟ تقسیم کشور ازلحاظ اداری به ولایت و ولسوالی ها یک اصل عدم تمرکزاست ولی چنین تقسیمات اداری به این مفهوم است که حاکم مرکزی ازطریق گماشته گانش( والی و ولسوال ) فرامین و تصامیم خود را که درمرکز بدون مشارکت نهادهای انتخابی مردم می گیرد، آن را درمحلات و ولایات تطبیق می نماید. به هرروی به روند حکومت گری یک پله دیگرافزوده می گردد ومردم زیرستم دوپله یی یا دوچندان قرارمی گیرند.
سوم - درچنین حالت حتا اگر والی و ولسوال ها انتخابی هم باشند، بازهم دردی را درمان نمی کنند، زیرا تصامیم درمرکز و یا به امرمرکز گرفته می شود و محل تنها دربرابرمرکزگزارشده است، نه دربرابرمردم. طرفداران اصلاحات و نقد نظام سیاسی، به انتخابی شدن محض والیان و ولسوال ها دیده دوخته اند. پس منظور از رهایی ازتمرکز درمدیریت دولتی و سیاسی چیست و بنابرآن، چه گونه می توان آن را بازشناسی نمود و ازنوتعریف کرد؟
چهارم - با تکیه نمودن برساختار دموکراتیک، به راحتی نمی توان به محتوای دموکراتیک دست یافت. اگر غیر ازاین بود، سال هاست که در افغانستان واحد های اداری ازمرکز تفکیک شده اند و در گذشته ها این ساختار به شکل ( نایب حکومت، ولایت، ولسوالی و علاقه داری ) فعالیت داشتند. اما همه دولت های گذشته، استبدادی، توتالیتر، اونیتار و متمرکز بودند، به همین باور پادشاهان و سپس رییس جمهورها همه اقتدار جو بودند و لذا تمام افغانستان را به درشتی و بیداد، از مرکز اداره می کردند.
پنجم - دولت اونیتارناب وجود ندارد. هرکشورکم ازکم ازشهرداری ها یا به بیان دگراز واحدهای نامتمرکزمانند ولایات و ولسوالی ها متشکل اند. تفویض حاکمیت به رتب پایینی حکومت مرکزی درین واحدها ( نه برای حاکمیت های محلی) می تواند بیانگربهترسازی مدیریت دولتی باشد ولی هرگزبه مفهوم رهایی ازحاکمیت متمرکز نیست. در واقع حاکمیت متمرکز بوسیله نماینده گان حکومت مرکزی درمناطق ومحلات پیاده می شود.
ششم - منظور از رهایی ازحاکمیت متمرکز، انتقال حاکمیت در مفهوم مدیریت به لحاظ محتوایی است، که ازسطح ملی به سطح خودگردانی محلی ( یا ازسطح نماینده گان حکومت مرکزی به حکومت محلات )می باشد، زیرا خودگردانی های محلی مستقیماً تحت اثرحکومت مرکزی ونماینده گان ویا شاخه های آن نمی باشند. منظوراز رهایی ازمدیریت متمرکز، انتقال صلاحیت ومسوولیت ها از حاکمیت مرکزی دولتی به سطوح پایین ( مدیریت و به ساختارهای غیردولتی ) می باشد. این رهایی نیز بیشتر به درجه دموکراتیک بودن ساختار بسته گی دارد. برای این است که دانشمندان چندین گونه رهایی ازتمرکز را به نسبت مدیریت، چنین برجسته می سازند:
تمرکززدایی اداری:
روشنترین نوع برخورد با تمرکز و اقتدار، تمرکز زدایی اداری است. درین حالت حاکمیت محلی دربرابر حاکمیت مرکزی گزارش دهنده می باشد ( همانگونه که دربالا یاد شد).
تمرکززدایی سیاسی:
نوع دیگر تمرکز زدایی، همان نگاه سیاسی به اقتدار متمرکز است. دراین حالت حاکمیت محلی درنظرازدولت مستقل بوده و دارای صلاحیت ومسوولیت های مستقل و قانونی خود می باشد ( حاکمیت محل مستقل ولی محاط به قانون و مقررات دولتی از سطح مرکز میباشد).
تمرکززدایی بودجه وی:
این گونه ی تمرکززدایی با انتقال منابعی که برای تحقق بودجه و توسعه برنامه ها صورت می گیرد، مدیریت می شود و صلاحیت و مسوولیت های انتقال داده شده لازم است تا بازشناختی گردد.
تمرکز زدایی مارکیتی یا رهایی بازار ازتمرکز:
درین حالت وظایف نهادهای با صلاحیت دولتی به شمول زمینه های پلانگذاری و اداره به سکتورخصوصی ( شرکت ها وتصدی ها خصوصی) سپرده می شود.
اساسی ترین اصل دررابطه به تمرکززدایی موثر، موجودیت خودگردانی واقعی در پله های پایینی حاکمیت وسازماندهی دموکراسی در مدیریت به حیث شیوه و روش پیاده سازی حاکمیت بازشناختی شده است.
با این بیان فشرده از مفاهیم ساختاری و نحوه ی مدیریت در جامعه ، پیش ازینکه به بررسی پیشینه تاریخی عدم تمرکزو رهایی ازمدیریت متمرکزدولتی و سیاسی درکشور بپردازم، لازم می دانم، درمورد برداشت هایی که ازمدیریت دولتی و سیاسی درجهان کنونی وجود دارد، بسیارکوتاه پرداخته شود:
سیاست و مدیریت دولتی دوسازمایه روند پیاده سازی حاکمیت اند که بدون آن بازآفرینی مولفه های سیستم سیاسی متصورنمی باشد؛ سیاست مناسباتی است که بین افراد وگروه ها برای رسیدن به فرمانروایی وحکمرانی برپا می گردد.
سیاست دولتی ـ کارکرد هدفمند چهره ها، نهادها وحاملین حاکمیت دولتی در زمینه طرح، ترتیب وتطبیق برنامه های راهبردی برای رشد دولت وتوسعه جامعه با جلب مشارکت وسیع وهمه جانبه شهروندان، نهادها وساختارهای پی ریزی شده ازسوی آنها می باشد؛ درواقع سیاست درهر دولتی که باشد، پیش ازهمه، یک تفکرترتیب شده راهبردی درمورد توسعه اجتماعی می باشد.
تصامیم حاکمیت زمانی ازباالقوه به باالفعل تبدیل می شود که ازکارگاه مدیریت دولتی بگذرد، مدیریت دولتی شکل، شیوه و روش تحقق و پیاده سازی تصامیم دولتی ت سیاسی می باشد.
پیشینه تاریخی عدم تمرکز درافغانستان
همان گونه که ازنامش پیداست عدم تمرکز واقعی یک نهاد دموکراتیک است وآن را می توان تنها در وجود رژیم های برخاسته ازقانون اساسی جستجوکرد؛ غیر متمرکز را به بیان بهتر، می توان در زمانیکه کشورهای جهان ازشاهی مطلقه به جمهوری یا شاهی مشروطه گذشتند و قدرت فرمانروا، امپراطور و پادشاه محدود شده وتحت کنترول ارگان های انتخابی مردم قرارگرفت، جست و جوکرد. غیر متمرکز ساختن مدیریت، نه آنست که به ساختار غیر متمرکز اداری قدرت که از مشروطه تا امروز اجرا شده است بسنده شود، بلکه باید ساختار، محتوا و مدیریت هرسه امر برای موثریت اعمال مدیریت در گرداننده گی آن بر محور برنامه ها و مردمی کردن قدرت، استوار باشند.
باید توجه داشته باشیم که، تفکیک عمودی قدرت در ساختار نظام های سیاسی پیشین به شمول دوران مشروطه، در یک نادرست انگاری شناخت از قدرت و نظام سازی، طوری بوده است که، شاه در مرکز برای دوام سلطنت خویش ازیک سو و به منظور اشباع نسبی خود خواهی فرماندهان حکومت های محلی، فرمان داران را اختیار می داد تا هم برای تابع نمودن مردم و هم برای سرکوب خواسته های ایشان، هرچه می توانند انجام بدهند.
چنان برخوردها و چنین تقسیم عمودی قدرت را که شکل ساده ی ساخت غیر متمرکز نظام در گذشته بود، چه گونه می توان به مفهوم ساختار غیرمتمرکز؛ با پایه های امروزین برداشت از تمرکز زدایی در ساختار و مدیریت، یکسان دانست؟ در حالی که در گذشته استحکام قدرت مطلقه ی شاه و رییس جمهور مراد می شد ولی در اندیشه های سیاسی منتقدان امروز نظام سیاسی، غیرمتمرکز نمودن نه تنها برای الغای استحکام قدرت مطلقه شاه و رییس جمهور است، بلکه مراد توسعه قدرت مردم و بلند بردن سطح مشارکت آنها درنظام ومسوولیت در توسعه غیردولتی نمودن مدیریت برپایه تفکیک محتوایی مرکز و محلات است.
درکشورما هم اصل عدم تمرکزرا می توان درقانون اساسی دوره ی امانی مشاهده کرد. درماده ۶۳ قانون اساسی مصوب ۱۳۰۳خورشیدی چنین آمده است:
« اداره ولایات
ماده ۶۳: اداره ولایات برسه اصل اساسی استواراست:
غیرمرکزی بودن قدرت.
تصریح وظایف ومسوولیت ها.
تصریح صلاحیت ها.
تمام مسوولیت های مامورین ولایات به اساس اصول فوق وقوانین مربوط معین گردیده است. صلاحیت های این مامورین نیز باساس همین اصالیب قوانین محدود است وهرمامور به امرمافوق ترش مسوول است ( نه دربرا برمردم- نگارنده ).
ماده ۶۴ : نماینده گی های وزارت ها در ولایات تاسیس گردیده همه اشخاص کارهای مربوطه شانرا اولآ به شعبات مذکور جهت حل وفصل راجع خواهند ساخت.
ماده ۶۵: اگرمعضلات مردم درنمایندگی های وزراتها حل نگردد ویا اینکه مامورین مربوطه موضوع را مطابق قانون فیصله ننمایند. شاکیون می توانند موضوع رابه دفاترعالی تروزارت ها درولایات وی اگرضرورت احساس شود به حکام وحاکم اعلی راجع سازند».
ازآنچه ارایه گردید دواصل را برجسته میسازیم:
- غیرمرکزی بودن قدرت
- بیرون از قوس بودن مردم درمعادله قدرت ( مسوولیت مامورین پایین رتبه تنها دربرابربالا رتبه ها وحکام اعلی).
با یک نگاه سطحی به مشاهده می رسد که درمورد همه مسایل درمحلات، گماشته شده گان مرکز وحکام اعلی تصمیم می گیرند. قابل یادآوری است که امروزه هم، فهم سیاستمداران ما درهمین سطح است؛ یک چهره ولواین که انتخابی هم باشد، باید تصمیم بگیرد، مشارکت مردم نه در روند تصمیم گیری و نه در پروسه نظارت برتطبیق تصامیم، نه درآن زمان و نه درین روزگار مطرح نمی باشد؛ هم درآن زمان وهم درین روزگار مامورین فاسد و رشوه ستان یکی دربرابردیگرمسوول وگزارشده می باشند، همدیگر را میشناسند و احترام می کنند؛ آنهایی که فاسد نیستند سرزنش می شوند که قانون فساد را نقض کرده اند.
چنین روش مدیریت و لواینکه غیرمرکزی هم باشد، اما به شدت فساد زا است. این گونه روشها مشروعیت حاکمیت را ازبین میبرند وحمایت مردمی را نابود می سازند. سخن درست این که این روش ها دیرپا نبوده ودرزمان کم حاکمیت راسربه نیست میکنند.
درحقیقت بایدآن حاکم اعلی مردم باشند وتصامیم را درنظام نامتمرکز نمایندگان انتخابی مردم درمحل اتخاذ نمایند. به این ترتیب درحاکمیت وقدرت نامتمرکز، مردم محل حاکم اعلی میباشند وتصامیم را نهاد های سیاسی انتخابی مردم با مشارکت مردم محل اتخاذ می نمایند وساختارهای گزارش دهنده برای این نهادها آنرا تطبیق مینمایند. مردم هم ازطریق نمایندگان خود تصمیم می گیرند وهم درروند تصمیم گیری مشارکت می ورزند وازچگونگی تطبیق تصامیم نظارت می نمایند.
وظیفه حکومت مرکزی براساس فهم امروزی ازعدم تمرکز، نظارت بررعایت قوانین ومقررات ازسوی نهادهای رهبری کننده وخودگردان محلی(حاکمیت محل، حکومت محل) میباشد.
درماده ۶۶ قانون اساسی سال ۱۳۰۳خورشیدی چنین آمده است: « تشکیلات وظایف ومسوولیت های بلدیه درنظامنامه بلدیه تصریح گردیده است ».
به هر روی بلدیه ها می توانستند ومی توانند که اساس خوب و ظرفیت پروری برای ایجاد ارگان های خودگردان محلی با خودمختاری های چشمگیر پذیرفته شوند. سعی می گردد تا درآتیه درین جستار به این موضوع گسترده تر پرداخته شود. روند سیاسی دردوران پادشاهی محمد نادر به گونه ای شکل گرفت که نهادهای عدم تمرکزاداری (حکام، حکام اعلی و ریاست تنظیمه ها ) حفظ وهرچه بیشتر به خودکامه گی پادشاه ودست نشانده گانش افزوده گردید.
درزمان ظاهرشاه یا در دهه دموکراسی بازهم حاکمیت مردم درمحلات برایشان بازگردانده نشد وآن مقام والا یعنی مردم آفغانستان وبه ویژه نماینده گان مردم محلات درسطح مشاوربرای حکام و«حکام اعلی » و رام گردانیدن هرچه بیشتر عصیان توده ها موظف گردیدند. همه شورا های نماینده گان مردم که صاحبان اصلی قدرت هستند درمقام مشورتی برای غاصبان قدرت مردمی – حکام و حکام اعلی ( والی و ولسوال) قرارگرفتند.
برگردانده ن حاکمیت مردم برای مردم درمحلات چه گونه فهمیده می شود؟
نهاد نامتمرکزیک نهاد دموکراتیک است و بیرون ازدایره دموکراسی کاربرد درست ندارد؛ دموکراسی سازماندهی حاکمیت مردم است، حاکمیت فرمانراوایی وفرمانبری، تصمیم گیری وپیاده سازی اراده فرمانروا است. مردم حکومت را برای تحقق خواست های خویش ایجاد می کنند وصلاحیت فرمانروایی را که ازآن مردم است برای حکومت موقتآ تفویض می نمایند.
حکومت ایجادشده برای سازماندهی زنده گی اجتماعی و اقتصادی ـ سیاسی مردم درسطح کشور و درمناسبات بین المللی برطبق قوانین ومنافع ملی به کارمی افتد وپالیسی های رشد اقتصادی ـ اجتماعی کشور را ترتیب وتنطیم می نماید. برای تحقق وظایف محوله همکاری همه نهادهای شامل سیستم سیاسی راجلب می نماید. برای جلب همکاری شهروندان درمحلات باید برای آنها این حق داده شود که خود به گرداننده گی زنده گی خود درمحل اقامت بپردازند، این جاست که ضرورت خودگرانی ها درمحل بوجود می آید تا شهروندان بتوانند متشکل شوند و خود برای خود خدمات اجتماعی را با درنظرداشت ویژه گی های محل، بااحساس مسوولیت عرضه بدارند.
برای این منظورحکومت زمینه را مساعد می سازد تا ساختار و نهادهای خودگردانی درچوکات قانون ایجاد شوند و به گونه مستقل ولی برطبق قانون ومقررات نافذ مرکزی فعالیت نمایند. حکومت مرکزی به همکاری، مشارکت و حمایت مردم نیازدارد، مردم زمانی ازحکومت حمایت وپشتیبانی می نماید وآنرا مشروع می پندارد که خود در روند تصمیم گیری وتحقق آن با داشتن صلاحیت واحساس مسوولیت مشارکت داشته داشته باشند و بتواند ازاجراات حکومت نظارت و کنترول نماید.
حکومت بادرک همین ضرورت و نیازمندی برخی ازصلاحیت های خود را برای حکومات محلی انتقال می دهد تا درمحل شهروندانی که درسازمان ها ونهادهایی که برای هدف روشن ومعینی ایجاد شده اند (مانند شهرداری ها ) بتواند خود به عرضه خدمات اجتماعی و سازماندهی زنده گی اقتصادی ـ اجتماعی بپردازند؛ تنها درچنین حالت آن صلاحیتی که از مردم بود و برای دوره ای معین برای حکومت تفویض شده است، دوباره به شهروندان برای حل مسایل مربوط به زنده گی اجتماعی و اقتصادی شان درمحلات مسترد می شود.
نهادها وساختارهای انتخابی مردم درمورد برخی ازمسایل خود تصمیم می گیرند و برخی دیگر را مشترکآ با حکومت ودربرخی موارد به نماینده گی ازحکومت مرکزی عمل مینماید. چنین است اصل برگرداندن حاکمیت مردم برای مردم.
ادامه دارد!
بحث دوم
اساسات نظری برپایی حاکمیت نا متمرکز و رهایی ازتمرکز درمدیریت دولتی وسیاسی
درین بحث مسایل آتی به بررسی گرفته میشود:
مدیریت دولتی چیست ؟
مدیریت سیاسی چیست؟
خودگردانی های محلی، رسالت وماموریت آنها. و غیره
پیشنه تاریخی درهرسه مورد.
بامداد ـ سیاسی ـ ۲/ ۱۶ـ ۰۳۰۵